我国古代监察制度的萌芽

　　在迄今为止的阶级社会里，任何时期，国家公共权力行使都出现过失职、渎职和以权谋私等腐败现象，我国也不例外。据《史记》记载，早在传说中的尧时代，其政权中担任“工师”一职的“共工”这个人就很“淫辟”，后被流放到幽陵之地。在舜的时代，长期担任“缙云”官职的家族中，出现了“贪于饮食，冒于货贿”的“饕餮”之徒。在进入阶级社会后的夏商周奴隶制时代，腐败更是汹涌如潮水。夏王朝的第二代国君太康“盘于游田，不恤民事”，以至丧失王位。夏王朝的最后一个国君夏桀，“不务德而武伤百姓，百姓弗堪”，是大家熟知的暴君。商代纣王也是一个“好酒淫乐”的暴君。西周幽王任用“为人佞巧，善谀好利”的虢石父，引起社会动荡，以致西周灭亡。可见滥用权力、失职渎职、受贿谋私、贪婪奢靡等腐败现象早在奴隶制时代就已出现。春秋时期，腐败以及腐败导致人亡政息的情况，在《左传》、《国语》、《史记》等文献记载中更是俯拾即是，不胜枚举。鲁国大夫臧文仲由此还得出“其兴也勃焉、其亡也忽焉”的历史兴衰规律。

　　任何统治阶级都不会容忍无所顾忌的贪婪。有文献记载了自传说时代到商周时期惩处腐败的许多事例，如尧舜时代将所谓“四凶”“投诸四裔，以御魑魅”，春秋晋国司寇羊舌鲋（字叔鱼）因贪渎而被其兄叔向判处死刑，叔向因此被孔子称为“古之遗直也。治国制刑，不隐于亲”。《左传》记载“夏有乱政而作《禹刑》”，西周有《吕刑》，春秋时有《刑书》、《刑鼎》，其中都有涉及腐败惩处的内容。但是，腐败的出现以及对腐败现象的惩处并不意味着监察制度产生。由于奴隶制时代缺乏统一的中央集权，缺乏从中央到地方的官僚化管理队伍，因此有政治监督而无行政监察，有道德劝谏而无制度监督措施，监察制度非常粗疏。

　　恩格斯在《反杜林论》中说：“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”，这是十分正确的。那时，作为政治权力的监察制度既无产生的政治基础，也无社会经济基础。

　　我国古代监察制度的形成

　　这种管理形式下，地方是中央行政的一个区域，地方服从中央，严格执行中央政令，全国统一在同一个法律体系范围内，而不能各自为政。执行政令的是各级官僚，官僚的选拔不再依靠人的血缘身份而是依靠才能，各级主要官吏由中央直接任命，代表国家行使管理权力，从国家获得俸禄，权力及身而止。这种国家治理的行政方式必然要产生一个问题，那就是如何保证这支官僚队伍能够有效执行中央政令，如何保证被赋予官吏身上的行政权力不被滥用。

　　战国时代官僚制产生初期，种种腐败问题就颇为严重。一是权力腐败。《韩非子·外储说左下》记载了西门豹治邺的黑色幽默故事。“西门豹为鄴令，清克洁欲，秋毫之端无私利也，而甚简左右。左右因相与比周而恶之。居期年，上计，君收其玺。豹自请曰：‘臣昔者不知所以治鄴，今臣得矣，原请玺复以治鄴。不当，请伏斧锧之罪。’文候不忍而复与之。豹因重敛百姓，急事左右。期年，上计，文候迎而拜之。豹对曰：‘往年臣为君治鄴，而君夺臣玺；今臣为左右治鄴，而君拜臣。臣不能治矣。’遂纳玺而去。文候不受，曰：‘寡人曩不知子，今知矣。愿子勉为寡人治之。’遂不受。”这个黑色幽默说明贪污腐败在魏国的盛行。商人吕不韦以金钱贿赂的方式将子楚扶上秦国王位。秦在统一过程中，通过贿赂六国重臣而亡其国。这些都是典型事例。二是极端功利主义的价值观。战国官僚主要出身于游士和军功，怀有强烈的功利主义情感。他们奉行“夫天下以市道交，君有势，我则从君，君无势则去，此固其理也”的从政观，信奉“……故诟莫大于卑贱，而悲莫甚于穷困”的生活理念，鼓吹“利之所在民归之,名之所彰士死之”的价值观，形成了当时官场上“父兄大臣上请爵禄于上，而下卖之以收财利及以树私党。故财利多者买官以为贵，有左右之交者请谒以成重。功劳之臣不论，官职之迁失谬。是以吏偷官而外交，弃事而亲财。是以贤者懈怠而不劝，有功者隳而简其业”的亡国之风。

　　这种价值观下，官吏失职、渎职、怠政、贪污腐败等利己主义作风必为常态。此形势下，无论是君主专制还是中央集权，都必须强化监察以维护权威。因此，战国时期的监察从加强君主专制和中央集权两个方向发展起来。首先是以加强君主专制为中心的监察。申子、韩非等一些法家从人性恶的角度出发，提出了君主要以“术”来监察官僚是否执行政令，是否存在失职、渎职等行政不作为和腐败。这种强化君主个人以权术方式来监察的法家思想出现，实际上是当时官僚制兴起，而监察制度又不完善的表现。其次是以加强中央集权为核心的制度性监察。战国时期，对官僚制下官吏行政的道德素质也有要求，如湖北云梦秦简的《为吏之道》；对官僚行政不作为的“上计”考核制度出现，如秦国、齐国等。

　　但是，这些还不能说是完善的监察制度。完善的监察制度是伴随着统一的中央集权产生而在秦汉时期出现的。秦汉的监察已经具备了基本的制度内涵。

　　首先，完整监察系统的出现。秦汉在中央设有御史大夫，“位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”。其主要职责是监察。不仅中央有了主要监察官，在地方也形成了以刺史、督邮、廷掾为中心的州郡县监察体系，涵盖了中央监察、区域监察和层级监察多项内容。

　　第二，监察从君主的“术”中分离出来，从行政管理中分离出来。秦汉监察的理性化发展程度提升，监察虽然仍是在君主专制控制之下，但与战国不同，君主一般不再以“术”的方式直接插手对官僚的监察，而由专门的监察系统监察。从汉代开始，监察与行政不再合署办公，甚至不在一地办公，监察的独立化程度明显加强。汉代行政过程中，监察的介入程度已较深入。汉武帝时，巡视监察制度创立，是我国历史上监察制度的一大创新，也是一大特色。

　　第三，监察制度与监察内容的完善。汉初惠帝时，形成了《御史九条》和“监者二岁更，常以中月奏事也”的监察条例和监察管理方式。汉武帝时期，进一步形成了《六条问事》的监察法规，确立了不得干预行政的指向性监察内容法规。与此同时，汉代在监察官的选任、任职回避、政治待遇以及监察内容、时间和处理方式上形成了相对完整的制度规定。

　　综上所述，秦汉是我国古代监察制度的形成时期，后来的监察制度是在此基础上的完善与调整。

　　对古代监察制度起源的认识

　　第一，监察制度起源的决定性因素是行政管理方式的转变，而行政管理方式的转变则是社会经济发展的结果，是社会经济发展对社会政治职能的需求。我国监察制度起源并形成于战国秦汉时期，正是专制主义中央集权政治体制的产生与确立时期。这个事实说明，历史上的监察制度虽然严厉惩处腐败，但其产生与腐败现象的出现并不同步，监察与行政还有更为深刻广泛的联系。

　　第二，监察制度本质上是占统治地位的统治阶级的要求，是一定社会阶级关系在政治体制设计上的反映，不是超然于社会之上。我国古代监察制度代表的是地主阶级的整体政治利益，通过对封建官僚队伍的监察，以达到控制和压迫以农民阶级为主体的被剥削阶级的一种政体设计。因此，仅仅把古代监察制度看做对封建官僚的管控是不全面的。

　　第三，以权钱交易、用人不公、贪婪奢靡、正气不张、失职渎职等为代表的腐败现象长期存在于封建时代各个王朝。我国古代监察制度在肃清吏治、缓和社会矛盾、调整阶级关系、权力制衡以维护封建政治秩序运行上发挥出重要功能。我国封建政治体制之所以能够存在2000多年，某些王朝能够延续数百年，历史上之所以能够出现若干文明发展高峰，与监察制度的整体较完善，与某些王朝对监察制度的高度重视密不可分。

　　第四，我国历史上的监察制度在监察形式、监察内容上多所创设，形成了我国古代独具特色的监察文化。这种文化的核心精神是崇尚刚直高节，鄙视贪婪丑恶，是我国历史廉政文化、廉洁文化形成的重要政治因素。因此，古代监察制度的方式、监察文化的内涵，有许多值得我们借鉴的内容。我们应当充分吸取古代反腐倡廉的历史经验，为推进当下廉政建设提供历史智慧。（作者系中国社会科学院历史研究所研究员、所长，研究生院教授、博士生导师  卜宪群）