防止因利益冲突而引发腐败，是世界各国在行政伦理方面面临的共同课题。在公共权力运行过程中，公共权力的行使者（包括个人、部门或集团）受其自身因素的影响，所代表的公共利益可能与其自身利益发生某种抵触。这种潜在的利益冲突如果不能提前阻断，就可能演变为现实的腐败行为。因此，20世纪90年代以来，国际组织以及许多西方发达国家普遍将防止利益冲突作为有效预防腐败的前瞻性策略。美国是防止利益冲突实践较早、制度较完备、执行效果较好的国家，研究其防止利益冲突制度，对于深入推进我国反腐败斗争具有借鉴作用。
美国防止利益冲突制度的基本内容
20世纪初以来特别是“二战”以后，随着政府对经济社会活动干预的不断扩张，美国官员权力寻租、权钱交易等腐败问题趋于严重。据联邦调查局统计，从上世纪60年代末至1974年，美国官员腐败案件增长了313%。1972年之后，美国连续发生了尼克松总统“水门事件”和副总统阿格纽受贿案。在此背景下，美国掀起了一场旨在规范和监督政府及官员从政行为的道德革新运动。1978年，联邦政府制定了包含防止利益冲突内容、旨在保持并提高政府及官员从政廉洁性的《政府道德法》；1989年，该法修订为《道德改革法》。之后，美国又颁布了刑事法律《基本利益冲突法》。1992年，联邦政府道德署专门编撰了《行政部门雇员道德行为准则》，在礼品、财务冲突、职权行使、兼职、职外活动等多方面做出了详细规定，并附上了几十个判例。此外，全美50个州政府都制定了廉政准则和道德规范。通过数十年的努力，美国逐步构建了较为完备的防止利益冲突制度体系。其基本内容主要包括以下几个方面。
财产申报。首先，申报范围较广。申报范围不限于本人，还包括配偶和未成年子女的财产状况。申报内容包括股票、债券、养老金、能带来收入的不动产、个人通过其他劳动获得的利益、投资及奖励所获得的利益等。目前，美国一些州还将竞选捐款、与竞选有关的活动等情况纳入申报范围。其次，实行有限公示。对总统、副总统等高级行政官员和某些高级军官、行政法官等约2.5万名高级官员实行公开申报，供公众查询，接受社会监督；对约25万名与工程承包和物品采购有关、负责提供或监督拨款等中层官员实行秘密申报。这种有限公开既克服了泰国、新加坡等实行秘密申报的国家在公开上的缺失，又比法国的完全公开形式更突出监督重点和隐私权保护的平衡因素。再次，实施严格审查。对拒不申报、漏报、无故拖延等情况，可以给予纠正、责令辞退等处罚；对故意提供虚假信息者，可判处1万美元以下罚金或者5年以下监禁，或者两项并处。如，1989年，众议院议长詹姆士·赖特就因69次违反财产申报制度等而被迫辞职，成为200年来美国第一位因此辞职的众议院议长。
资产处置。美国廉政机构对申报的资产进行详细审查后，认为构成实际或潜在利益冲突的，可以要求申报人对该资产予以处置。处置的方式有两种。一种是利益出售，通过出卖的方式处置资产，彻底解决利益冲突问题。如，1988年，美国国务卿詹姆斯·贝克任职时就卖掉了他所持有的所有股票。另一种是“盲目信托管理”,由政府把官员的资产委托给他不知名的信托人。“盲目信托管理”在委托人选择、委托手续的办理等方面做出严格的限定，同时要求向公众公开信托的有关资料。
利益回避。禁止公职人员以官方身份，参与他知道对自己或其他关联人（包括其配偶、未成年子女、合伙人或将来对其经济利益有影响的人）有经济利益的任何特定事项，否则将受到严厉处罚。公职人员在任职时必须作出书面承诺，保证在遇到涉及自己利益的事务时，能够主动提出回避申请，不再参与这项工作。
行为限制。主要包括在职行为限制和离职后行为限制。一是在职行为限制制度。包括对收受礼品、职权行使、外部就业、募款活动等行为的限制。其中，募款活动涉及到与政党选举关系密切的政治献金问题。二是离职后行为限制制度。要求官员在退休或离职后的5年内，禁止到与其任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职，禁止作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，禁止代表他国对政府进行游说活动，禁止利用原掌握的内部信息谋取利益，否则将处以严厉刑罚。
违法惩戒。在这方面，美国不同于世界其他国家的做法在于：一是成立专门的道德监督机构。《政府道德法》颁布后，美国从联邦政府到地方各州、县都设立了政府道德署，配备专职道德官，并吸收上万名公众参与，对公职人员道德行为进行教育、规范和监督。道德署每四年一次对行政部门及官员的道德行为进行普遍审核，若有问题，或转送司法部门处理，或提请辞退、罢免，或责令限期整改。多年来，道德署在预防腐败方面成绩颇为显著，被人们称为“制约腐败的达摩克利斯之剑”。二是对利益冲突采取“零容忍”。只要存在利益冲突，哪怕1美元的交易都被视为腐败行为，予以严厉惩戒。如，2005年，康涅狄格州原州长约翰·罗兰因接受一位商人提供的免费度假、翻修住宅等好处，被判处1年监禁和4个月软禁。三是利益冲突入刑法。除了在《美国法典》中规定了利益冲突犯罪外，美国还专门制定《基本利益冲突法》，规定了五种利益冲突的犯罪及相应的刑罚。如规定，公职人员亲自实质参与任何他明知牵涉到自己、自己配偶、合伙人或与自己有关的组织的财务利益的特定事务，处以1万美元以下罚金或2年以下监禁，或者两项并处。
中美防止利益冲突制度的差异
中美两国经济政治体制差异较大，因而两国在防止利益冲突制度上也存在一些差别。
准确把握规律，突出防止利益冲突在预防腐败工作中的前瞻性地位。腐败的本质是权力的滥用，而利益冲突则是权力滥用的诱因，是腐败的导火索。只有有效防止利益冲突，才能从源头上防止公权与私利的冲突，从而避免出现以权谋私等腐败行为。以美国为首的西方国家普遍将防止利益冲突确立为预防腐败工作的核心制度和前瞻性战略。《联合国反腐败公约》也对各缔约国建立防止利益冲突制度提出要求。我国从上世纪80年代开始探索禁止领导干部经商办企业等单项防止利益冲突工作，2009年党的十七届四中全会正式从中央层面提出“建立健全防止利益冲突制度”，2010年中央颁布以防止利益冲突为主要内容的《廉政准则》，2011年中央纪委在全国7个省市开展了防止利益冲突试点。这一历程反映了中央对反腐倡廉建设规律认识上的深化和对防止利益冲突问题行动上的重视。但是，目前我国对防止利益冲突在整个反腐倡廉建设中具有战略地位的认识还有待加强，对防止利益冲突的制度设计总体上还处在初步构建中。
加强顶层设计，坚持惩防并举、注重预防的防止利益冲突总体思路。美国将行政管理制度、防止利益冲突的伦理立法和刑事处罚法律规定、监督保障机制等紧密结合，构建以操守教育、财产申报、资产处置、利益回避、行为限制等预防制度为基础，以违法惩戒为保障的完整体系，较好地化解了公共利益和私人利益之间的冲突。从我国的情况看，目前防止利益冲突的制度、规定散见于《廉政准则》、《公务员法》、《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等220多件党纪国法中。下一步应加强对整个防止利益冲突体系的顶层设计。如若不然，现有的制度、规定效力层次、适用范围各不相同，有些规定内容重复、操作不一，甚至相互抵触，势必影响到防止利益冲突工作的整体实效。
推进信息公开，将“阳光反腐”原则贯穿于防止利益冲突制度设计始终。权力运行不公开，暗箱操作，是腐败滋生的一个重要因素。美国将防止利益冲突制度与《阳光政府法》、《信息自由法》等紧密结合，并以《受害者和证人保护法》、《知情人举报法》等制度鼓励民众监督政府。我国于2007年出台《政府信息公开条例》之后，政务公开工作快速推进，党务公开工作逐步推行。但是，阳光反腐的原则还不能完全融入防止利益冲突制度的设计、实施之中。
强化监督惩处，切实增强防止利益冲突制度的执行力和威慑力。美国在防止利益冲突制度的制定和执行过程中，充分考虑监督与惩处的刚性约束因素，从而较好地保障了《政府道德法》等法规的执行。这种制度设计充分体现了西方人从“人性恶”、“经济人”视角制定制度的逻辑思维。相比较而言，我国目前的防止利益冲突制度更多是从“人性善”、“道德人”的视角进行设计，强调道德自律、自我约束。
来源:中国纪检监察报
