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世界反腐败机构概况:独立性是机构的生命线



  摘要:反腐败是对权力掌握者的监督和制约,这就决定了监督机关必须独立、高效、权力集中,有能力冲破公权力的干扰和关系网的阻挠。因此,增强反腐败机构的相对独立性和权威性,才能瓦解腐败利益集团,打破权力监督瓶颈,从根本上提升反腐败成效。

  独立、权威、高效:反腐败机构建设的基本标准 

  《联合国反腐败公约》规定,反腐败机构应有必要的独立性,能免受任何不当影响,有效履行职能。独立性、权威性和高效性既是反腐败工作追求的基本目标,也是反腐败专门机构建设的根本要求,直接关系到反腐败工作的力度和效果。

  独立性是指反腐败机构直接隶属于最高行政首脑、议会或国家司法部门,能独立行使职权,抵御外部政治压力和不当干预。联合国毒品与犯罪事务办公室明确了反腐败机构保持独立性的十二条标准,认为机构独立、人事独立、经费独立、职权独立是有效开展反腐败工作的基础,其中,职权独立是核心,机构独立、人事独立、经费独立是保障。

  机构独立。监督者必须与被监督者相对分离,摆脱对被监督者的从属地位或依赖关系,使彼此成为相对平行的行为主体。新加坡贪污调查局曾经先后隶属于四个不同的部级单位,但查办案件效果均不理想。1970年后,贪污调查局转归总理直接领导,并得到人民行动党领导人的大力支持,被赋予广泛的职权,形势才得以改观。香港在上世纪50年代到70年代,先后四次调整和强化反腐败机构力量,但反腐败依旧困难重重,直至设立直属总督(现为特首)的廉政公署,反腐败工作才发生了转机。

  人事独立。反腐败机构应有相对独立的选人权和用人权,特别是官帽不能捏在被监督者手中,否则很可能因职务行为被变相降职、解职或调整工作岗位。英国议会行政监察专员可以终身任职直至65岁退休,只有在本人要求辞职,或因严重违反法纪受到议会上下两院的弹劾,方可要求辞职或撤职。美国联邦政府监察长由总统征得参议院同意后任命,调岗时必须向国会说明理由。泰国国家反腐败委员会委员由遴选委员会按2∶1比例筛选候选人,最后由参议院投票产生。波兰中央反腐败局局长由总理任免,但必须征得总统和议会特别服务委员会的同意。

  经费独立。拿谁的钱,替谁办事。古今中外,概莫能外。美国开国元勋之一汉密尔顿在论述法官独立问题时曾一针见血地指出,“一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”这一深刻论断同样适用于反腐败机构,只有实现预算独立、薪金独立,惩处腐败犯罪才更有底气。巴西和智利等南美国家法律规定,反腐败机构的预算单列,按国家总预算的一定比例提取,以保障其工作的独立性。菲律宾监察专员享有同宪法委员会主席相同的职级、薪金和特权,且薪金只能增加,不能减少。

  职权独立。反腐败机构独立行使职权时有健全的法制保障,才能公正无私地办案,不屈服于地方的“长官意志”,不惧怕任何违法乱纪的利益集团。在美国、韩国等发达国家,侦办腐败案件的检察官相当于一个独立机构,全权负责案件调查工作,不得接受上级的不当干预,否则自行承担责任。乌干达行政监察总署独立行使职权,向总统负责,任何部门和个人不得干预其调查活动。比利时联邦监察专员就任后,可在职权范围内不接受任何机关的指示,联邦众议院也不得干预其工作。

  权威性是指反腐败机构敢于碰硬,工作得到最高政治领导层的亲自推动。香港《廉政公署条例》规定,凡是贪污投诉,只要有足够线索可以追查的,一定要调查跟进,不容任何人干预,没有特权、侥幸和例外。2012年以来,廉政公署先后调查时任特首曾荫权、特首候选人唐英年和前廉政专员汤显明,引起岛内外极大震动。在其他国家和地区,反腐败机构往往直接隶属于总统或国家立法机关,政治地位较高。东欧剧变后,发展中国家的反腐败机构纷纷从隶属于政府领导向总统或议会权力中心靠拢,波兰、蒙古、泰国等对议会负责,俄罗斯、白俄罗斯等对总统负责。其他西方发达国家也大抵如此,如美国政府道德署从联邦人事局独立出来,直接归总统领导。有人总结称,不论是在东方国家,还是在西方国家,反腐败成功经验都有一个共同特点:“国家权力核心在哪里,反腐败机构就直接从属于哪里”。

  高效性是指能及时查办腐败案件,突出表现是最终起诉率和有罪判决率较高,或者不起诉率较低。新加坡贪污调查局特别强调查案效率,一般的贪污贿赂案件必须在3个月内调查完毕。印尼反腐败委员会所查办案件的最终定罪率近乎100%,先后查处涉及执政党主席、部长、议员等在内的100余宗大案要案。印尼学者研究发现,在国内高等法院和最高法院审理的腐败案件中,印尼反腐败委员会的办案效率最高,个案调查时间分别比其他部门(警察、检察机关等)缩短24%和58%。

  独立调查权是建立惩治腐败长效机制的关键  

  独立、公正地反腐肃贪,才能赢得民心,建立惩治腐败的长效机制。在大部分国家,为减少利益集团和地方势力的阻挠,一般采用中央主导型的反腐败模式,保证反腐败机构的独立调查权。其中,中小国家和地区的反腐败机构大多实行垂直管理,美国、俄罗斯等虽主要采取派驻机构模式和分区管理模式,但不断增强派驻机构的独立性,减少外部干扰。

  垂直管理模式。此模式有助于集中监督权力,排除地方势力干扰,但管理难度较大,一般适用于人口较少的国家和地区。新加坡贪污调查局直接对总理负责,编制不到百人,无任何地方分支机构。香港廉政公署负责调查全港的任何贪污腐败案件,七个地区办事处主要负责推广倡廉教育和接受举报。在部分中等规模国家,反腐败机构选择重要省份和重点城市设立垂直领导的分支机构,例如印度中央调查局、伊朗国家监察组织和澳大利亚联邦监察专员公署。

  派驻机构模式。此模式有利于发挥驻在部门的职能优势和资源优势,因地制宜地开展反腐败斗争,但需要从制度上保障派驻机构在人事、经费和职权上的相对独立性。希腊行政监察总局在中央和地方政府部门设监察员办公室,该办公室既向所在部门主管负责,又向总监察长负责,但调查工作受总监察长领导,业务保持独立。美国监察长办公室内设于联邦政府部门,办公设施由驻在部门提供,但属于独立的机构,重大事项必须同时报告行政机关负责人和国会有关委员会,每年工作经费和培训经费在联邦政府预算中单列,行政机关负责人不得干预调查工作,总统任免监察长时必须征得国会同意或说明理由。

  分区管理模式。此模式兼具垂直管理模式和派驻机构模式的优点,既可集中管理,又能节约行政资源,强化对地方反腐败机构的监督和指导。俄罗斯总统监察局在中央区、西北区、南部区、伏尔加沿岸区、乌拉尔区、西伯利亚区、远东区等七个联邦区设立监察分局,分局局长一般由总统全权代表助理担任,部分由总统全权副代表担任。罗马尼亚国家反腐败局除总部外,设有15个直属的地区办事处,分别负责41个省和1个直辖市的案件调查工作。2007年至2011年,罗马尼亚国家反腐败局在人员编制不足400人的情况下,查办900余起案件,涉案人员超过3600人,包括10名部长或前部长、87名市长、14名议员和24名高级军官。
来源:中国纪检监察报http://www.shjcw.gov.cn/node2/2005jcw/node1175/node1183/u1a30591.html


发布者: 网站 管理员
发布日期: 2014/3/31
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